Територіальні громади, їх статути: що, як і для кого?

Маємо сьогодні у Коломийському районі жваву дискусію серед представників окремих територіальних громад навколо того, для чого жителям громади потрібен статут, чи є він єдиною правовою підставою здійснення діяльності територіальної громади,яким, зрештою повинен бути цей статут, що у ньому прописати та яким чином застосувати на практиці, щоб була з того користь громаді.
Але разом з тим існує загроза потрапити під маніпулятивний вплив деяких громадських активістів, «фейкових» експертів з місцевого самоврядування, які по-своєму трактують Конституцію України та чинне законодавство і провокують прийняття місцевими радами завідомо неправомірних статутів територіальних громад. У першу чергу хочу наголосити на тому, що єдиним органом, що уповноважений здійснювати офіційне тлумачення Конституції та законів України є Конституційний Суд України. У дискусіях з правових питань можуть брати участь безліч науковців,але жоден коментар не має статусу законодавчого акту чи офіційного тлумачення.
Зважаючи на актуальність порушеного питання, дозволю собі дати відповіді на найбільш поширені запитання з приводу статутів територіальних громад та деякі практичні поради щодо їх підготовки, керуючись виключно чинним українським законодавством.
Так, у відповідності до статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який був прийнятий ще у травні 1997 року, орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська ради) на основі Конституції України та в межах зазначеного Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування. Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань. На сьогоднішній день таким органом є Головне територіальне управління юстиції в Івано-Франківській області. Наголошую, що реєстрації підлягає статут, а не юридична особа публічного права територіальна громада, яка не має такого статусу у відповідності до Конституції України. Отже останніх дев’ятнадцять років сільські, селищні, міські ради мали змогу розробляти, затверджувати та використовувати у повсякденній роботі статути своїх територіальних громад. І хтось цим правом скористався вже давно, а хтось замислився лише тепер. Остання категорія – у переважній більшості, а для новостворених об’єднаних територіальних громад затвердження статуту взагалі є обов’язковою нормою.
Якщо перейти від цитування законодавчих норм до ширшого розуміння потреби у статуті для села, селища чи міста, то тут варто наголосити на тому, що такий документ посідає особливе місце у системі актів місцевого самоврядування, адже саме він є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, але аж ніяк – не єдиною правовою підставою. Якщо Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламент місцевої ради визначають більшою мірою правила діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, то статут потрібний територіальній громаді, насамперед, із огляду на те, що його прийняття дасть можливість ліквідувати існуючі прогалини у правовій регламентації питань організації місцевого самоврядування, а найголовніше – деталізувати усі можливі форми участі жителів громади у вирішенні питань місцевого значення. А це – і порядок проведення загальних зборів громадян та організації громадських слухань; і порядок внесення на розгляд органу місцевого самоврядування місцевої ініціативи, проекту рішення; і порядок взаємодії з органами самоорганізації населення; і порядок створення громадської ради при виконкомі, і порядок проведення місцевого референдуму, громадської експертизи, консультацій з місцевими жителями. Але при цьому статутом територіальної громади не можуть визначатися чи обмежуватися повноваження органів місцевого самоврядування, які встановлені виключно законом. Територіальна громада не може вирішувати делегувати чи не делегувати повноваження місцевій раді, так само як і визначати перелік повноважень, які вона делегує органу місцевого самоврядування. Крім того, статут територіальної громади не може передбачати прав територіальної громади приймати рішення з питань місцевого самоврядування виключно шляхом безпосередньої участі її жителів, в тому числі на загальних зборах громади за місцем проживання чи конференціях їх представників. Рішення у рамках реалізації місцевого самоврядування, які можуть мати юридичні наслідки, приймаються членами територіальної громади на виборах та референдумах, а місцевими радами – на сесіях рад.
Крім того, статутом територіальної громади не може розширюватися перелік органів, які складають систему місцевого самоврядування. А у відповідності до чинного українського законодавства ця система включає: територіальну громаду (жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, що мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України); сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;органи самоорганізації населення.
Включення до системи місцевого самоврядування комітету громадських представників та голови територіальної громади є запровадженням в селі, селищі чи місті двовладдя.
Якщо звернутись з даного приводу до польського досвіду, про який нам доводиться часто чути, то мушу наголосити, що у Конституції Польщі та польському законі про гмінне самоврядування чітко зазначені речі, яких не прописано у вітчизняному законодавстві: одиницям територіального самоврядування надано статус юридичних осіб, гміна (базова одиниця місцевого самоврядування Республіки Польща) наділена правоздатністю. У нас територіальні громади на мають статусу юридичних осіб та не наділені правоздатністю. За Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» такий статус мають органи місцевого самоврядування.
Можливо, таке розуміння територіальної громади не відповідає європейським стандартам, але таким є на сьогоднішній день вітчизняне законодавство, яке, нажаль, формувалось на основі ще радянського, згідно з яким такі органи, що створювались за законом чи рішенням органу влади, ставали юридичними особами. Однак це не означає, що існують проблеми правового забезпечення захисту територіальної громади в судах, представництва її інтересів у будь-яких відносинах. У відповідності до вище згадуваного профільного закону сільський голова, який є найвищою посадовою особою в територіальній громаді, представляє інтереси територіальної громади, яка його обрала шляхом прямого волевиявлення, має всі правові засоби для вчинення юридично значимих дій. Але і в сусідній Польщі, і в інших європейських країнах вирішення всіх питань місцевого значення здійснюється шляхом прийняття рішень радами, іншими виборними органами або через місцеві референдуми. Можливо, є сенс ініціювати та домагатися внесення змін до чинного законодавства. А якщо норми права трактують неоднозначно, слід звертатися до Конституційного суду за наданням офіційного тлумачення.
Підводячи підсумок, хочу наголосити на тому, що, справді, маємо багато прогалин у чинному українському законодавстві, які сьогодні дуже майстерно використовуються окремими «стратегами» та «ідеологами» для породження ще більшого хаосу у непростий для нашої держави час. Але щоб уникнути застережень щодо відповідності змісту статутів чинному законодавству,посадовим особам місцевого самоврядування необхідно залучати при розробці проекту цього документу, по-можливості, якомога більшу кількість жителів територіальної громади, проводити роз’яснення чинного законодавства, спільно вчитися застосовувати на практиці інструменти так званої «демократії участі», коли громадяни через консультативно-дорадчі органи,громадські об’єднання чи органи самоорганізації населення стають партнерами сільської, селищної чи міської радиу вирішенні питань місцевого значення. Тоді й ефект від практичного застосування статуту територіальної громади буде очевидним і позитивним.